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福建日报、东南网(2017-08-28):完善我国生态补偿立法机制的思考

发布日期: 2017-08-28    作者: 本站编辑    阅读:

贾丽萍

近年来,伴随着国民经济的飞速发展,我国也面临日益严峻的环境资源问题,影响了我国经济社会的可持续发展,威胁到国家生态环境安全。我国的生态危机固然是多种复杂因素共同作用的结果,但与生态补偿制度的不完善是有直接关系的,严峻的生态问题说明了完善生态补偿立法的紧迫性。

生态补偿是指国家或生态受益者通过政府或市场补偿的途径,对生态系统本身的恢复、维护和修复,以及对为改善、维持或增强生态服务功能作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。生态补偿不仅调整人与自然的关系,而且调整人与人之间的关系,从本质上均衡生态环境问题涉及的各方利益冲突,实现经济利益、环境利益和社会利益的统一。目前,世界上多数的发达国家都先后制定了生态保护和生态补偿方面的法律法规,建立起比较完整的生态补偿机制。

生态补偿实践与立法现状

20世纪90年代起,国家环保总局开始推动生态补偿机制方面的研究和实践探索,先后在河北、辽宁等11个省的685个县(单位) 和24个国家级自然保护区,开展了征收生态环境补偿费的试点。二十几年来,国务院、环境保护等部门陆续出台相关决定或通知,不断推进“完善生态补偿政策,尽快建立生态补偿机制”的实践。目前,我国各地已相继在湿地、矿产资源开发、流域和水资源、饮用水水源保护、农业、森林、草原、自然保护区、重点生态功能区、海洋以及土壤和大气等领域实行生态补偿制度。伴随着生态补偿的实践,我国的生态补偿相关立法起步于20世纪90年代,生态补偿的规定散见于《森林法》《水法》《土地管理法》《野生动物保护法》《防沙治沙法》《草原法》,以及这些法律的配套立法,如《森林法实施条例》《退耕还林条例》《土地复垦规定》《基本农田保护条例》《自然保护区条例》等,这些规定散见于单行的环境法律法规,而每个单行法只涉及某一个或某一类生态要素的生态补偿问题,缺乏统一性、完整性,与发展中的生态补偿实践相比,其法治保障明显滞后。

生态补偿立法存在的问题

随着生态补偿实施维度和深度的拓展,法治保障的不足已对建设系统完备、科学规范、运行有效的生态补偿制度构成制约,主要体现在以下几个方面:

其一,法律渊源不一。现有生态补偿立法散见于单行的法律法规中,生态补偿专门立法缺位,存在着法律渊源不一引发的法律冲突。生态补偿的范围广泛,涉及自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等不同类型,对生态补偿具有管理权限的部门多、权力分散且有交叉,不可避免地出现部门之间的利益冲突和纠纷。

其二,法律内容不完善。透过生态补偿立法和实践看,目前生态补偿立法制度设计不完善,内容不明确。生态补偿的范围偏小。比如,目前我省主要对森林、流域、矿山等进行了生态补偿的尝试,但是在海洋、湿地、自然保护区、大气和土壤等方面未能进行全面深入细化的生态保护补偿。生态补偿的标准偏低。我省2001年率先全面实施生态公益林补偿机制,2003年实施流域上下游生态补偿,2006年以来开展矿山生态补偿机制建设,现行的生态公益林补偿标准远远低于林地的正常出租价,目前国家和省里的补偿标准还只是管理管护费用的补助,谈不上补偿。在流域补偿上,在补偿标准方面,保护地区认为目前的补偿资金对于保护流域水环境只是杯水车薪,远远满足不了流域生态保护、财力建设的需要。调查发现,保护地区普遍感到,目前所实施的生态补偿仅补偿了保护地区实施环境保护造成的部分增支,却没有对其牺牲发展机会造成的减收进行补偿,保护地区的老百姓更是无法直接从中得到经济受益,生态补偿的激励作用不能充分发挥。

其三,法律实效不足。目前生态补偿立法宣示性条款过多,权利、义务及法律责任规定不清,生态保护者的责任尚未落实到位,使一些生态补偿立法沦为“观赏法”。

可见,我国生态补偿立法不能满足当前生态环境保护的需要,不利于生态补偿工作的正常开展。

完善立法为生态补偿提供硬约束

目前,国务院正在制定生态补偿条例,明确生态补偿的目的和原则,规定生态补偿的类型及主体的权利义务以及监管体制和救济机制,使生态补偿有法可依。

结构设计——国家立法与地方立法的协作。国家与地方如何分配生态补偿立法权限,是完善生态补偿法治保障的核心内容。基于我国生态补偿显著的地区差异性,生态补偿的类型广泛,受土壤、地形、气候、水文、土地利用等自然条件,以及管理方式、经济发展水平等众多因素的影响,类型差异性和区域差异性非常显著。即使制定了统一的《生态补偿条例》,也不可能实现生态补偿领域的全国“一刀切”。地方层面需再根据各自的具体情况制定实施细则或者实施办法。在国家立法与地方立法的分工合作中,国家立法定位于主要的框架性的政策和法规,地方立法则在此框架内,根据调查研究提供的基础信息、当地自然地理条件、经济发展水平,制定适合本地条件的补偿标准和相应的具体措施,将国家法律在区域性事务或地方性事务上具体化,增强其操作性,以更好地解决本地问题。

制度内容——体系化生态补偿制度。秉承“政府主导、社会参与”的原则,构建多元化的生态补偿机制,并根据不同的环境资源进行分类补偿。生态补偿机制的建立必须遵循“谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁限制谁补偿、谁保护补偿谁”的原则。为此,生态补偿应包括以下几方面主要内容:一是必须对环境及生态系统本身的保护与恢复的成本进行补偿;二是通过经济手段将生态保护行为的生态“正外部性”进行补偿;三是对个人或区域因保护生态系统和环境的投入以及放弃发展的机会成本进行补偿;四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入进行补偿。从生态补偿制度的基本原则,生态补偿主体、对象、标准、范围、方式、资金的监督管理使用、法律责任等方面构建完整的生态补偿立法制度体系,实现环境保护与生态补偿建设投入的制度化、规范化和市场化,以维持生态平衡,保障社会经济和人类自身的可持续发展。

(作者为福州大学地方法制建设中心副教授)


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