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福建日报、东南网(2017-08-28):环境污染责任保险“强制化”的立法态势

发布日期: 2017-08-28    作者: 本站编辑    阅读:

华燕

环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。实施环境污染责任保险是维护污染受害者合法权益、提高防范环境风险的有效手段。近十年来我国积极开展环境污染责任保险的实践探索,2017年6月7日环境保护部、保监会发布《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》,体现了环境污染责任保险制度化、规范化的意向,而其中呈现出的责任保险“强制化”立法态势尤其引人关注。

我国环境污染责任保险制度的发展过程

我国环境污染责任保险制度建设大致经历了如下几个阶段:

第一阶段:2006—2011年,小范围试点鼓励企业自愿投保污染责任险。2006年国务院出台《关于保险业改革发展的若干意见》,首次提出开展环境污染责任保险试点;2007年原国家环保总局与保监会联合出台《关于环境污染责任保险工作的指导意见》,以危险化学品、石油化工、危险废物处置等企业为试点对象,正式启动环境污染责任保险制度建设;并于2008年确定江苏、宁波等8个省市首批参与试点实践。

第二阶段:2011—2015年,扩大试点,强化部分行业强制保险色彩。2011年国务院印发《国家环境保护“十二五”规划》,在重申“健全环境污染责任保险制度”的同时,特别提出要“研究建立重金属排放等高环境风险企业强制保险制度”;2013年环境保护部和保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》,正式提出在涉重金属企业和石油化工等环境高风险行业推进环境污染强制责任保险试点。目前,全国大部分省份开展试点,覆盖涉重金属、石化、危险化学品、危险废物处置等行业,国内各主要保险公司均加入了试点工作。

第三阶段:2015年至今,着眼制度规范建设,拟在环境高风险领域全面推行污染强制责任保险制度。2015年9月党中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,明确要求“在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度”;2016年8月,人民银行、环境保护部、保监会等七部门联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》,提出“按程序推动制修订环境污染强制责任保险相关法律或行政法规,由环境保护部门会同保险监管机构发布实施性规章”;基于此,2017年6月环境保护部、保监会发布《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》。

可见,从制度发展实践上看,我国环境污染责任保险制度正呈现出从个别试点到全面铺开,其中针对环境高风险行业又特别呈现出从政府引导到立法强制的发展趋势。

环境污染强制责任保险制度的适用边界

利用保险工具参与环境污染事故处理,有助于受害人及时获得经济补偿,稳定社会秩序,也有利于分散企业经营风险,并有助于发挥保险机制的社会管理功能,利用费率杠杆机制促使企业加强环境风险管理。然而,环境污染强制责任保险制度的上述优势,并不意味着其应在所有环保领域毫无差别地全面适用。环境责任保险立法是尊重市场机制、立法干预市场的体现。然而,国家立法干预市场,不能控制市场甚至替代市场,更不能排斥或改变市场机制的基础性作用。我国环境强制责任保险制度设计,要明确其定位,那就是仅限于通过国家强制对“市场失灵”可能造成很大损害部分的矫正。这种适度性即要求强制责任保险在适用对象及责任范围上须有明确边界。

一是适用对象的特定性。若全面实行环境污染强制责任保险,将会剥夺市场上很大部分企业的选择权,加重企业负担,增加制度运行成本。因此,从成本收益的角度分析,强制责任保险的适用,宜结合环境污染的风险程度,控制在风险高危害大的领域和对象。《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》中将强制责任保险的投保义务主体限定为“从事环境高风险生产经营活动及2005年以来发生过特别重大、重大或者较大突发环境事件的企业”,正体现了这一点。

二是赔偿责任范围的确定性。一般而言,环境污染损害涉及面广、赔偿数额大,若将全部损害赔偿均纳入强制保险范畴,势必导致保费过高、定损理赔效率低下,并不利于强制保险本身的发展。基于此,《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》将强制保险的责任范围明确限定为三项,即污染导致的第三者人身财产损害、生态环境损害,及为避免或者减少损害而支出的必要合理的应急处置费用、污染物清理费用。

环境行政执法的刚柔并济

《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》开宗明义强调环境高风险企业“应当投保环境污染强制责任保险”,并针对“应投不投”的情形设置了明确的罚责,即“由环境保护主管部门责令限期投保或者续保,并处3万元以下罚款”。由此突显立法的强制性与执法的刚性。然而,这并不意味着刚性强制性是环境行政执法的唯一方式。如上所述,环境污染强制责任保险制度仅针对特定领域和对象实施,实践中,对于更大范围的非高风险领域,环境行政执法则可选择柔性激励或是间接强制等更灵活的手段。

柔性激励。在强制责任保险法定适用范围之外,各地方政府通常采用柔性激励政策引导企业自愿投保污染责任险。如有的地方直接对投保企业发放政府补贴,并适当增加企业贷款授信度;我省《关于推行环境污染责任保险制度的意见》也明确规定,对投保企业优先安排环保专项资金、对投保企业按照规定缴纳的保险费予以税前扣除,以鼓励引导企业自愿投保污染责任险。

间接强制。与立法科以法定义务的直接强制手段不同,间接强制是运用行政管理手段促进企业投保,如将企业投保环境污染责任保险情况,作为绿色信贷、新建项目环境影响评价、上市环保核查、企业环境信用等级评价等的重要参考,将参保信息纳入全国信用信息共享平台和企业征信系统等信用平台。运用行政管理手段,达到事实上的强制效果。

在十年实践探索的基础上,我国已确定在部分领域推行环境污染强制责任保险制度。但任何制度建设与实施均非一朝一夕、一蹴而就的事情,应正确理解污染强制责任保险制度内涵,以期在环境风险防范中发挥积极作用。

(作者为福州大学21世纪海上丝绸之路核心区法律研究中心副教授)


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