近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作者 |沈振江，中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会副主任委员，日本工程院外籍院士、教育部国家重大人才工程讲席教授、福建省特级人才，福州大学国际联合智慧营造实验室负责人，福建省发改委数字福建空间规划大数据研究所所长。

国务院印发的《现代化应急体系建设“十五五”规划》，是面向未来五年我国安全生产、防灾减灾救灾和重大突发事件应对能力建设的重要部署。规划突出“事前预防”这一主线，强调以改革创新提升减灾预防、抗灾设防、救灾保障能力，并明确提出“以场景化应用需求为牵引，促进人工智能与应急管理深度融合”。这一表述具有鲜明的时代特征，也为智慧应急建设指明了关键路径：人工智能不是单纯的技术叠加，而是要嵌入真实灾害事故场景、应急业务流程和基层治理体系之中，推动应急管理从经验驱动、人工判断向数据驱动、智能辅助和协同决策转型。

从规划内容看，“场景化应用需求”是理解智慧应急行动的核心关键词。应急管理具有高度复杂性和不确定性，涉及自然灾害、事故灾难、城市安全、企业生产、基层避险、物资保障、应急救援等多个环节。人工智能不能脱离具体场景，需要真正支撑实战。因此，智慧应急建设应从“有什么技术”转向“解决什么问题”，从“建设系统”转向“重塑流程”，围绕风险识别、监测预警、会商研判、指挥调度、救援处置、灾后评估等关键业务，形成可验证、可复用、可推广的应用场景体系。

首先，要以风险场景牵引数据资源建设。规划提出制定应急管理领域数据资源采集目录，强化数据汇聚、标注和共享。这意味着智慧应急的基础不只是“多采数据”，而是要围绕灾害事故链条建立对应多样场景的数据标准体系。例如，城市内涝场景需要汇聚气象、水文、排水管网、道路积水、地下空间、人员流动和应急物资等数据；危险化学品场景需要整合企业工艺、储罐状态、周边人口、消防水源、交通管制和扩散模拟等数据；地震灾害场景则需要结合建筑结构、人口分布、避难场所、道路通达性和生命线工程状态。只有把数据资源与具体风险场景对应起来，人工智能模型才有可靠输入，预警研判才有实战价值。

其次，要以处置场景牵引模型能力建设。规划推进应急管理部2025年提出的“久安”系列大模型底座建设，支持各地开发统一的应用场景，形成“通用大模型+专业模型+知识库+业务规则”的组合能力。应急管理需要责任边界清晰的智能系统，面向暴雨洪涝、森林草原火灾、城市燃气、矿山、化工园区、高层建筑消防等不同场景，应建立专业知识图谱、典型案例库、预案规则库和实时感知数据接口，使人工智能能够辅助完成风险识别、态势推演、资源匹配、路线优化和指挥建议。同时，应坚持“人在回路中”的原则，人工智能提供辅助研判和方案推荐，最终决策仍由具备职责权限的指挥体系作出。

第三，要以企业端和基层端应用提升预防能力。规划明确提出推动人工智能在企业端应用，加强高危环节异常行为风险感知及预警，体现出应急管理重心前移的鲜明导向。对于矿山、危化、工贸、建筑施工、燃气、电化学储能等高风险领域，人工智能可以通过视频识别、传感监测、设备状态诊断和异常行为识别，实现对人员违规作业、设备异常、环境超限、火点烟点、人员聚集等风险的早发现、早处置。与此同时，基层社区、乡镇街道和园区也应建立风险隐患“一张图”，把预警信息、避险路线、转移对象、安置点和物资储备纳入数字化管理，形成“人防+技防”并行的最小应急响应单元。

国际智慧防灾经验对我国推进场景化智慧应急具有重要参照意义。比如日本长期面对地震、海啸、台风、暴雨和火山等复合灾害，形成了以数据共享、空间可视化和多主体协同为核心的防灾数字化体系。日本内阁府推动的新综合防灾信息系统SOBO-WEB，将灾害信息作为地理空间信息进行集约共享，用于支撑灾害发生后的快速掌握、推算和全局研判；防灾科研机构推动的SIP4D，则强调在中央政府、地方政府、科研机构、救援组织和公共事业单位之间实现灾害信息互联互通，形成共同态势图。日本数字厅近年来推动防灾领域数据流通、避难所数字化、灾害响应数字支援队伍建设，也说明智慧防灾不能只靠一个平台，而要依靠数据标准、业务规则、跨部门协同和现场应用共同支撑。

国际上，数字孪生用于灾害风险可视化技术也是很有价值的经验。以日本PLATEAU为代表的三维城市模型项目，将建筑物、道路、城市功能和规划信息结构化、开放化，为洪水模拟、避难路线设计、防灾演练、风险沟通和公众参与提供了空间底座。这对我国超大特大城市韧性建设具有启示：人工智能与应急管理融合，不应仅仅停留在文本问答、视频识别或平台调度层面，还应与城市数字孪生、国土空间规划、基础设施监测和社区避险体系结合起来，在真实城市空间中开展灾害情景构建、风险推演和应急演练。

因此，落实规划部署，建议从以下几个方面推进。第一，建立应急管理场景清单，把自然灾害、安全生产、城市运行、基层避险、物资保障和灾后恢复等任务细化为可建设、可测试、可评估的典型场景。第二，建立数据资源采集目录和共享规则，明确哪些数据必须采集、如何标注、由谁维护、如何共享、如何保护安全。第三，建设统一接口和开放生态，避免各地重复建设封闭系统，推动大模型、专业模型、传感设备、无人装备、数字孪生平台和指挥系统之间互联互通。同时，需要建立实战化评估机制，把人工智能系统放到演练、复盘和真实灾害处置中检验，重点评估预警准确率、响应速度、误报漏报、指挥可用性、基层可操作性和网络数据安全。

总体来看，《现代化应急体系建设“十五五”规划》对智慧应急的部署，体现了我国应急管理现代化从“信息化建设”迈向“智能化赋能”的新阶段。以场景化应用需求为牵引，关键是让人工智能真正进入风险现场、进入城市空间、进入基层社区、进入指挥链条。只有坚持需求导向、数据支撑、模型赋能、装备协同和制度保障相统一，才能把人工智能转化为应急管理的新质战斗力，推动我国应急体系从被动响应走向主动预防，从平台建设走向实战能力提升。

学习强国：https://article.xuexi.cn/articles/index.html?art_id=16203327943404064604&item_id=16203327943404064604